解析醫(yī)藥SPD服務(wù)的三大爭(zhēng)議
日期：2018/3/3
2011年，商務(wù)部啟動(dòng)“醫(yī)藥物流服務(wù)延伸示范工程”，“院內(nèi)物流延伸”（又稱“醫(yī)藥SPD供應(yīng)鏈管理”）這個(gè)名詞開(kāi)始進(jìn)入公眾的視野。2013年，47個(gè)醫(yī)藥物流延伸項(xiàng)目經(jīng)商務(wù)部及有關(guān)專家遴選，成為第一批醫(yī)藥物流服務(wù)延伸示范項(xiàng)目。華潤(rùn)與天壇醫(yī)院的物流延伸項(xiàng)目、九州通與北大人民醫(yī)院的低值耗材統(tǒng)一配送項(xiàng)目、上藥與長(zhǎng)海醫(yī)院的院內(nèi)物流項(xiàng)目等諸多龍頭商業(yè)企業(yè)的醫(yī)院創(chuàng)新服務(wù)試水項(xiàng)目都被列入其中。自此，醫(yī)藥SPD這一創(chuàng)新服務(wù)模式開(kāi)始在全國(guó)各地遍地開(kāi)花，成為近年來(lái)醫(yī)藥分銷業(yè)的創(chuàng)新標(biāo)桿，也成為又一個(gè)劍拔弩張的戰(zhàn)場(chǎng)。
然而與此同時(shí)，相關(guān)爭(zhēng)議也持續(xù)不斷，主要在于三個(gè)方面。一是醫(yī)藥SPD服務(wù)是否等同于藥房托管？二是藥房管理服務(wù)提供方往往是藥品供應(yīng)方，受托后往往會(huì)大幅提高自身供應(yīng)份額，甚至出現(xiàn)獨(dú)家供應(yīng)的局面。這一行為是否涉嫌壟斷？三是公立醫(yī)院藥房屬于公共服務(wù)單元，外包是否有法律依據(jù)？
爭(zhēng)議一：
SPD是否等同于藥房托管
從概念上來(lái)講，醫(yī)藥物流延伸（又稱“醫(yī)藥SPD供應(yīng)鏈管理”）是指將醫(yī)院內(nèi)醫(yī)療物資的供應(yīng)、庫(kù)存、加工、配送等工作進(jìn)行集中物流管理服務(wù)一體化運(yùn)行，替代醫(yī)院傳統(tǒng)的物資管理模式，提升醫(yī)院醫(yī)療物資管理效率，提升醫(yī)院運(yùn)營(yíng)現(xiàn)代化水平，降低醫(yī)療物資管理成本的一種供應(yīng)鏈管理服務(wù)。藥房托管則是醫(yī)療機(jī)構(gòu)把本應(yīng)自己履行的藥房管理工作以合同的方式委托給他人代為履行，為此簽訂藥房托管協(xié)議，受托企業(yè)根據(jù)合同約定，承擔(dān)藥房管理工作。
兩模式在服務(wù)內(nèi)容有交叉，但在本質(zhì)上有較大區(qū)別。從服務(wù)內(nèi)容上來(lái)講，醫(yī)藥SPD供應(yīng)鏈管理是對(duì)醫(yī)院整體醫(yī)藥物資內(nèi)部供應(yīng)鏈運(yùn)營(yíng)管理的改造、優(yōu)化及提升，藥房管理只是其中一個(gè)環(huán)節(jié)。從本質(zhì)上來(lái)講，前者是政府購(gòu)買服務(wù)的概念，經(jīng)營(yíng)權(quán)與收益仍然歸屬于醫(yī)院。而后者則處于模糊地帶，介于經(jīng)營(yíng)承包與委托管理之間。在通常情況下，藥房托管在服務(wù)內(nèi)容上屬于委托管理，收益仍然歸屬于醫(yī)院，但又與法律概念上的委托管理不同，受托方不收取管理費(fèi)，反而需要支付托管費(fèi)并通過(guò)藥品采購(gòu)獲利，因此本質(zhì)上又屬于醫(yī)院藥品經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的承包。委托管理被法律認(rèn)可，然而醫(yī)院藥房管理承包則違反了《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第46條。
爭(zhēng)議二：
是否涉嫌壟斷？
我國(guó)對(duì)于壟斷行為的定義都基于《反壟斷法》。根據(jù)現(xiàn)行《反壟斷法》，經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)、自愿聯(lián)合，依法實(shí)施集中，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。除了對(duì)于市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者在沒(méi)有正當(dāng)理由，限定交易相對(duì)人只能與其進(jìn)行交易的(獨(dú)家交易協(xié)議)，以及部分涉及價(jià)格的協(xié)議被視為違法之外，獨(dú)家供應(yīng)即獨(dú)家交易協(xié)議一般不視為壟斷。
對(duì)于縱向壟斷，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)經(jīng)濟(jì)法室編輯、出版的《中華人民共和國(guó)反壟斷法條文說(shuō)明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》第79頁(yè)有如下論述：
“縱向協(xié)議是指在生產(chǎn)或銷售過(guò)程中處于不同階段的經(jīng)營(yíng)者之間(如生產(chǎn)商與批發(fā)商之間、批發(fā)商與零售商之間等)達(dá)成的協(xié)議。由于縱向協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者之間多數(shù)不具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，本條對(duì)縱向協(xié)議界定為經(jīng)營(yíng)者與交易相對(duì)人之間達(dá)成的協(xié)議。 相互之間沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者之間的縱向協(xié)議，除少數(shù)涉及價(jià)格的協(xié)議外，多數(shù)不會(huì)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。因而不屬于反壟斷法所規(guī)制的壟斷協(xié)議。比如生產(chǎn)商與銷售商簽訂在一定區(qū)域內(nèi)的獨(dú)家銷售協(xié)議，其排除了在該區(qū)域其他銷售商銷售該生產(chǎn)商生產(chǎn)的該種商品的行為，實(shí)際上排除了名牌內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)。但另一方面，該協(xié)議并不能排除其他生產(chǎn)商與其他銷售商簽訂獨(dú)家銷售協(xié)議，因此，獨(dú)家銷售協(xié)議雖然排除了品牌內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，但沒(méi)有排除甚至加劇了品牌間的競(jìng)爭(zhēng)，并最終使消費(fèi)者受益?？紤]到多數(shù)縱向協(xié)議對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的危害不想橫向協(xié)議那么直接或者明顯，實(shí)踐中許多國(guó)家對(duì)其采取合理性分析原則。但是，對(duì)涉及價(jià)格內(nèi)容的縱向協(xié)議，多數(shù)情況下采取本身違法原則”。
討論到壟斷，不得不提及深圳GPO被發(fā)改委勒令整改的事件。仔細(xì)梳理這一事件，不難發(fā)現(xiàn)其中被勒令整改的違規(guī)之處與醫(yī)藥SPD模式大相徑庭。
2017年4月7日，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局發(fā)布《深圳市衛(wèi)計(jì)委承諾糾正公立醫(yī)院藥品集團(tuán)采購(gòu)改革試點(diǎn)中濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為》。稱深圳衛(wèi)計(jì)委主要違反了《反壟斷法》第八條“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)只能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”以及第三十二條“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品”等規(guī)定，構(gòu)成行政壟斷。主要違法行為主要有三條，一是只允許一家集團(tuán)采購(gòu)組織(經(jīng)遴選為全藥網(wǎng))提供藥品集團(tuán)采購(gòu)服務(wù)；二是限定深圳是公立醫(yī)院、藥品生產(chǎn)企業(yè)使用全藥網(wǎng)提供的服務(wù)；三是限定藥品配送企業(yè)由全藥網(wǎng)制定。
對(duì)比這一案例，醫(yī)藥SPD供應(yīng)鏈管理服務(wù)并不存在其中所提的違法行為。首先，醫(yī)藥SPD供應(yīng)鏈管理服務(wù)是由醫(yī)院組織公開(kāi)招標(biāo)，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式確定服務(wù)承接方，并非行政強(qiáng)制指定。其次，其中可能涉及的獨(dú)家交易協(xié)議基于上文的分析也不構(gòu)成縱向壟斷。
爭(zhēng)議三：
公共服務(wù)外包是否合法？
2014年，財(cái)政部、民政部、工商總局引發(fā)了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》，明確政府購(gòu)買服務(wù)的主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位。該規(guī)定賦予了醫(yī)院作為事業(yè)單位購(gòu)買院內(nèi)供應(yīng)鏈管理服務(wù)的正當(dāng)性。
與此同時(shí)，管理辦法對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)的方式也做了要求。根據(jù)第十七條，購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)法的有關(guān)規(guī)定，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等方式確定承接主體。醫(yī)藥SPD管理服務(wù)都是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或是邀請(qǐng)招標(biāo)的形式確定承接主體，因此完全符合《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》的要求。
結(jié)論
醫(yī)藥SPD供應(yīng)鏈管理服務(wù)是近年來(lái)醫(yī)院服務(wù)創(chuàng)新的標(biāo)桿，為醫(yī)院打造現(xiàn)代化運(yùn)營(yíng)管理體系、提高院內(nèi)供應(yīng)鏈管理的效率及安全性、提高患者就醫(yī)體驗(yàn)立下汗馬功勞。與藥房托管所處的模糊地帶不同，企業(yè)為醫(yī)院提供的醫(yī)藥SPD供應(yīng)鏈管理服務(wù)屬于“政府購(gòu)買服務(wù)”范疇，在經(jīng)過(guò)招標(biāo)程序保證公平的情況下，不屬于壟斷行為，合理合法。
信息來(lái)源：上藥觀察
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