湖南省「兩票制」方案出臺！（附方案全文及官方解讀）
日期：2017/4/15
藥品流通企業(yè)為特別偏遠、交通不便的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村醫(yī)療衛(wèi)生機構配送藥品時，允許在“兩票制”基礎上再開一次藥品購銷發(fā)票。
來源/湖南省人民政府網(wǎng)、湖南省衛(wèi)計委
4月11日上午，湖南省深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領導小組辦公室就《湖南省公立醫(yī)療機構藥品采購“兩票制”實施方案（試行）》（簡稱《實施方案》）政策解讀，組織了記者會。
新政推行意義何在？它將帶來哪些變化？湖南日報記者采訪了省醫(yī)改辦、省衛(wèi)計委、省食藥監(jiān)、省國稅局等部門相關負責人以及醫(yī)院代表和藥品流通企業(yè)代表。他們對《實施方案》進行了解讀。
為什么要實行“兩票制”
湖南省醫(yī)改辦專職副主任、省衛(wèi)生計生委體改處處長王湘生介紹，“兩票制”是指藥品從生產(chǎn)企業(yè)到流通企業(yè)開一次發(fā)票，流通企業(yè)到醫(yī)療機構開一次發(fā)票。
多年來，我國藥品流通領域存在“多小散亂差”的狀況，藥品流通鏈長、流通秩序混亂、掛靠經(jīng)營等等，成為藥品價格虛高的一個重要推手。王湘生認為，“兩票制”的執(zhí)行，將擠干藥品流通領域的“水分”，同時規(guī)范藥品購銷秩序，嚴厲打擊“過票洗錢”、偷稅漏稅等藥品購銷中的違法違規(guī)行為。
其實，今年1月，國務院醫(yī)改辦等8部門就印發(fā)《關于在公立醫(yī)療機構藥品采購中推行“兩票制”的實施意見（試行）的通知》，要求綜合醫(yī)改試點省率先實行。據(jù)悉，湖南作為全國綜合醫(yī)改試點省，從去年下半年就開始著手推行“兩票制”，此次省醫(yī)改辦等9部門聯(lián)合出臺《實施方案》，意味著國家“兩票制”部署在湖南落地。
4月1日起實施，9月30日前為過渡期
《實施方案》指出，全省所有公立醫(yī)療機構（含政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構，村衛(wèi)生室藥品可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院代購）藥品采購全面實行“兩票制”，鼓勵其他醫(yī)療機構藥品采購實行“兩票制”。自發(fā)文之日起啟動實施“兩票制”，也就是4月1日起實施。
王湘生介紹，為了保證“兩票制”平穩(wěn)落地，保障藥品及時有效供應，2017年9月30日前為過渡期。過渡期內，藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)應按“兩票制”要求調整并重構藥品供應體系，消化不符合“兩票制”規(guī)定的庫存藥品；公立醫(yī)療機構在藥品供應體系調整到位前，可按原渠道采購藥品。2017年10月1日起，全省公立醫(yī)療機構正式全面實施“兩票制”。
“兩票制”并非“一刀切”，偏遠地區(qū)可多一票
為順應現(xiàn)代藥品企業(yè)發(fā)展趨勢，《實施方案》特別明確：藥品生產(chǎn)企業(yè)或科工貿一體化的集團型企業(yè)設立的僅銷售本企業(yè)（集團）藥品的全資或控股商業(yè)公司（全國僅限1家商業(yè)公司）、境外藥品國內總代理（全國僅限1家國內總代理）可視同生產(chǎn)企業(yè)；委托藥品生產(chǎn)企業(yè)或流通企業(yè)代為銷售藥品的藥品上市許可持有者視同為生產(chǎn)企業(yè)。
值得注意的是，藥品流通集團型企業(yè)內部向全資（控股）子公司或全資（控股）子公司之間調撥藥品可不視為一票，但最多允許開一次發(fā)票。
“兩票制”在地域上也并非“一刀切”。省衛(wèi)生計生委藥政處處長武昆介紹，為保障基層藥品的有效供應，藥品流通企業(yè)為特別偏遠、交通不便的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村醫(yī)療衛(wèi)生機構配送藥品時，允許在“兩票制”基礎上再開一次藥品購銷發(fā)票。偏遠、交通不便的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村范圍，由各市州衛(wèi)生計生部門依據(jù)從嚴原則確定，報省衛(wèi)生計生委備案后向社會公示。
為應對自然災害、重大疫情、重大突發(fā)事件和病人急（搶）救等特殊情況，緊急采購藥品或國家及本省省級醫(yī)藥儲備藥品，實行特殊處理；對于國家實行特殊管理的麻醉藥品、精神藥品、醫(yī)療毒性藥品和放射藥品，仍按國家現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。
“兩票制”能降低虛高藥價嗎
“兩票制”的推行，究竟對抑制藥價虛高有多大作用？
王湘生解釋，藥價虛高的問題由來已久，是當前醫(yī)改必須要解決的一個問題，也是老百姓的強烈呼聲。解決藥價虛高問題需要從藥品生產(chǎn)、流通和使用各個領域、多個環(huán)節(jié)綜合施策?！皟善敝啤本褪菑牧魍I域入手，把過去藥品從生產(chǎn)廠家到醫(yī)療機構的四票、五票，甚至更多票，壓縮到兩票，把中間的一些水分擠掉，為老百姓和醫(yī)?；鸸?jié)省費用。
“兩票制”實行以后，整個流通環(huán)節(jié)透明化了，藥品從生產(chǎn)企業(yè)到流通企業(yè)到醫(yī)療機構，中間過程開的票，監(jiān)管部門能夠看到每一票到底加了多少價。整個流通環(huán)節(jié)透明化，有利于監(jiān)管部門及時發(fā)現(xiàn)一些違法違規(guī)的開票，給予打擊處理。
醫(yī)療機構要查驗兩票，信息化手段鑒別發(fā)票真?zhèn)?/span>
《實施方案》要求，藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)銷售藥品，應當按照發(fā)票管理有關規(guī)定開具增值稅專用發(fā)票或者增值稅普通發(fā)票。藥品流通企業(yè)購進藥品，應主動向藥品生產(chǎn)企業(yè)索要發(fā)票，發(fā)票必須由藥品生產(chǎn)企業(yè)開具。
作為公立醫(yī)療機構，在藥品驗收入庫時，不僅要向配送藥品的流通企業(yè)索要、驗證發(fā)票，還應當要求流通企業(yè)出具由生產(chǎn)企業(yè)提供的該批藥品進貨發(fā)票復印件或電子掃描件，并納入專項檔案管理。
“這意味著我們將采購到價格更合理、質量有保障的藥品，最終使患者受益。”湘雅醫(yī)院副院長雷光華表示，醫(yī)院將按照規(guī)定，在藥品入庫驗收的時候，嚴格查看供應商提供的發(fā)票，同時將提高工作人員鑒別發(fā)票真?zhèn)蔚哪芰Α?/span>
省國稅局政策法規(guī)處副處長李羽中支招，增值稅發(fā)票都可以登錄國家稅務總局全國增值稅發(fā)票查驗平臺進行查驗，省內發(fā)票可登錄“湖南省國家稅務局門戶網(wǎng)站”查詢。
武昆透露，為減輕醫(yī)療衛(wèi)生機構對票據(jù)的查驗工作，省衛(wèi)生計生信息統(tǒng)計中心、省公共資源交易中心等部門擬建立公開透明、分級授權的藥品購銷發(fā)票查詢系統(tǒng)，將為實施“兩票制”起到重要的支撐作用。
全省400多家企業(yè)面臨大洗牌
業(yè)內人士表示，“兩票制”的推行，在凈化流通環(huán)節(jié)、治理藥品流通領域亂象的過程中，將對整個醫(yī)藥流通行業(yè)帶來變革。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前全省有400多家藥品流通企業(yè)。省食品藥品監(jiān)管局藥品流通監(jiān)管處處長候茂虎認為，“兩票制”實現(xiàn)藥品質量、價格的可追溯，保障群眾的用藥安全，有利于依法打擊非法掛靠、商業(yè)賄賂、偷稅漏稅等違法行為?！拔磥頃幸恍┎灰?guī)范的企業(yè)會面臨淘汰，行業(yè)規(guī)范程度的提高，對質量監(jiān)管是個好事?！?/span>
對此，國藥控股湖南有限公司黨委書記、總經(jīng)理黃曉東表示支持。據(jù)悉，該公司年銷售額約70億元，占全省藥品配送總額約15%。黃曉東說，“兩票制”將促進藥品流通配送環(huán)節(jié)的陽光化，有利于保障藥品供應的集中、安全、及時，也有利于提高行業(yè)集中度。
據(jù)悉，食品藥品監(jiān)管部門將把“兩票制”執(zhí)行情況納入監(jiān)管內容，在未來的日常檢查、跟蹤檢查、飛行檢查中，把藥品流通的貨、賬、票、款、證的一致性，作為重點檢查內容。省衛(wèi)生計生委也將會同相關部門加強藥品集中采購工作監(jiān)管，對不按規(guī)定執(zhí)行“兩票制”要求的藥品生產(chǎn)企業(yè)、流通企業(yè)，取消投標、中標和配送資格，并列入藥品采購不良記錄。
湖南省公立醫(yī)療機構藥品采購“兩票制”實施方案（試行）
為規(guī)范藥品流通秩序，減少流通環(huán)節(jié)，降低虛高藥價，根據(jù)《國務院辦公廳關于進一步改革完善藥品生產(chǎn)流通使用政策的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕13號）、國務院醫(yī)改辦等8部委《印發(fā)關于在公立醫(yī)療機構藥品采購中推行“兩票制”的實施意見（試行）的通知》（國醫(yī)改辦發(fā)〔2016〕4號），結合我省實際，制定本實施方案。
一、總體要求
深入貫徹落實黨中央、國務院，省委、省政府深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重大決策部署，以實施“兩票制”為抓手，不斷深化藥品流通領域改革，規(guī)范藥品購銷秩序，壓縮中間環(huán)節(jié)，降低虛高價格，嚴厲打擊“過票洗錢”、偷稅漏稅等藥品購銷中的違法違規(guī)行為，凈化藥品流通環(huán)境，保障人民群眾用藥安全。
二、“兩票制”的界定
（一）“兩票制”是指藥品生產(chǎn)企業(yè)到流通企業(yè)開一次發(fā)票，流通企業(yè)到醫(yī)療機構開一次發(fā)票。
（二）藥品生產(chǎn)企業(yè)或科工貿一體化的集團型企業(yè)設立的僅銷售本企業(yè)（集團）藥品的全資或控股商業(yè)公司（全國僅限1家商業(yè)公司）、境外藥品國內總代理（全國僅限1家國內總代理）可視同生產(chǎn)企業(yè)。
（三）委托藥品生產(chǎn)企業(yè)或流通企業(yè)代為銷售藥品的藥品上市許可持有者視同為生產(chǎn)企業(yè)。
（四）藥品流通集團型企業(yè)內部向全資（控股）子公司或全資（控股）子公司之間調撥藥品可不視為一票，但最多允許開一次發(fā)票。
（五）鼓勵公立醫(yī)療機構與藥品生產(chǎn)企業(yè)直接結算藥品貨款、藥品生產(chǎn)企業(yè)與流通企業(yè)結算配送費用。
（六）在發(fā)生自然災害、重大疫情、重大突發(fā)事件和病人急（搶）救等特殊情況所實施的藥品緊急調撥、采購國家或本省省級醫(yī)藥儲備藥品，可特殊處理。國家實行特殊管理的麻醉藥品、精神藥品、醫(yī)療用毒性藥品和放射性藥品，仍按國家現(xiàn)行規(guī)定采購。
三、實施范圍和時間
全省所有公立醫(yī)療機構（含政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構，村衛(wèi)生室藥品可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院代購）藥品采購全面實行“兩票制”，鼓勵其他醫(yī)療機構藥品采購實行“兩票制”。自發(fā)文之日起啟動實施“兩票制”，2017年9月30日前為過渡期。過渡期內，藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)應按“兩票制”要求調整并重構藥品供應體系，消化不符合“兩票制”規(guī)定的庫存藥品；公立醫(yī)療機構在藥品供應體系調整到位前，可按原渠道采購藥品。2017年10月1日起全省公立醫(yī)療機構正式全面實施“兩票制”。
四、實施規(guī)定
（一）藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)銷售藥品，應當按照發(fā)票管理有關規(guī)定開具增值稅專用發(fā)票或者增值稅普通發(fā)票（以下統(tǒng)稱“發(fā)票”），項目要填寫齊全。所銷售藥品還應當按照藥品經(jīng)營質量管理規(guī)范（藥品GSP）要求附符合規(guī)定的隨貨同行單，發(fā)票（以及清單，下同）的購、銷方名稱應當與隨貨同行單、付款流向一致、金額一致。
（二）藥品流通企業(yè)購進藥品，應主動向藥品生產(chǎn)企業(yè)索要發(fā)票，發(fā)票必須由藥品生產(chǎn)企業(yè)開具。到貨驗收時，應驗明發(fā)票、供貨方隨貨同行單與實際購進藥品的品種、規(guī)格、數(shù)量、價格等，核對一致并建立購進藥品驗收記錄，做到票、貨、賬相符。對發(fā)票和隨貨同行單不符合國家有關規(guī)定要求，或者發(fā)票、隨貨同行單和購進藥品之間內容不相符的，不得驗收入庫。藥品購銷中發(fā)生的發(fā)票及相關票據(jù)，應當按照有關規(guī)定保存。
（三）省級衛(wèi)生計生行政部門編制采購文件時要將執(zhí)行“兩票制”作為必備條件。對于招標采購的藥品，要驗明藥品生產(chǎn)企業(yè)的資質，由藥品生產(chǎn)企業(yè)直接投標。參與藥品集中采購的藥品企業(yè)要在標書中作出執(zhí)行“兩票制”的承諾，否則投標無效；實行其他采購方式采購藥品，也必須在采購合同中明確“兩票制”的有關要求。
（四）公立醫(yī)療機構在藥品驗收入庫時，應當要求流通企業(yè)出具加蓋印章的由生產(chǎn)企業(yè)提供的該批藥品進貨發(fā)票復印件或電子掃描件，并納入專項檔案管理。
五、保障措施
（一）各地、各有關部門要積極為“兩票制”落地創(chuàng)造有利條件，加快清理和廢止在企業(yè)開辦登記、藥品采購、跨區(qū)域經(jīng)營、配送商選擇、連鎖經(jīng)營等方面存在的阻礙藥品流通行業(yè)健康發(fā)展的不合理政策和規(guī)定。
（二）各地要支持網(wǎng)絡體系全、質量信譽好、配送能力強的大型藥品流通企業(yè)到當?shù)亻_展藥品配送工作。
（三）鼓勵支持區(qū)域藥品配送城鄉(xiāng)一體化，打通鄉(xiāng)村藥品配送“最后一公里”。為特別偏遠、交通不便的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村醫(yī)療衛(wèi)生機構配送藥品，允許藥品流通企業(yè)在“兩票制”基礎上再開一次藥品購銷發(fā)票，以保障基層藥品的有效供應。 偏遠、交通不便的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村范圍由各市州衛(wèi)生計生部門依據(jù)從嚴原則確定，報省衛(wèi)生計生委備案后向社會公示。
六、監(jiān)督管理
省衛(wèi)生計生委會同相關部門負責藥品集中采購工作監(jiān)管，對不按規(guī)定執(zhí)行“兩票制”要求的藥品生產(chǎn)企業(yè)、流通企業(yè)，取消投標、中標和配送資格，并列入藥品采購不良記錄。
各級衛(wèi)生計生、中醫(yī)藥管理部門負責對公立醫(yī)療機構執(zhí)行“兩票制”的監(jiān)督檢查，對索票（證）不嚴、“兩票制”落實不到位、拖欠貨款、有令不行的醫(yī)療機構要通報批評，直到追究相關人員責任。
各級食品藥品監(jiān)督管理部門負責藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)監(jiān)督檢查，將企業(yè)實施“兩票制”情況納入檢查范圍。
各級價格主管部門負責藥品生產(chǎn)流通企業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生機構價格行為監(jiān)管，對價格欺詐、價格串通和壟斷行為進行查處。
各級經(jīng)信部門負責醫(yī)藥工業(yè)行業(yè)管理工作，配合參與“兩票制”貫徹實施。
各級稅務部門負責對藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)和醫(yī)療機構的發(fā)票管理，依法加大對偷逃稅行為的稽查力度。
各級商務部門負責藥品流通行業(yè)管理工作，配合有關部門規(guī)范藥品流通市場秩序。
各級工商行政管理負責對藥品企業(yè)商業(yè)賄賂等不正當競爭行為進行調查處理。
各相關部門要充分利用信息化手段，加強“兩票制”執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，建立健全跨部門、跨區(qū)域監(jiān)管聯(lián)動響應和協(xié)作機制，推動省藥品集中采購平臺和省級信用信息共享交換平臺互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標準互通、處理結果互認。推進和加強信息公開、公示，廣泛接受社會監(jiān)督。
七、工作要求
（一）各地各相關部門要充分認識推行“兩票制”的重大意義，站在講政治、顧大局、重民生的高度，突出工作重點，精心組織實施，確?！皟善敝啤惫ぷ黜樌菩?。
（二）各地要加強政策宣傳和引導，通過各種媒體，利用各種時機，廣泛宣傳推行藥品采購“兩票制”的目的意義，積極回應群眾關切，正確引導社會預期，為推行藥品采購“兩票制”營造良好的社會和輿論氛圍。
（三）各級深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領導小組要把推進“兩票制”工作納入醫(yī)改工作考核，推動“兩票制”工作全面落實。
湖南省衛(wèi)生計生委辦公室
信息來源：醫(yī)藥代表
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