衛(wèi)計(jì)委權(quán)威解讀：關(guān)于在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”的實(shí)施意見（試行）
日期：2017/1/15
一、為什么要在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”？有何重要意義？
答：在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”，主要是針對(duì)當(dāng)前藥品購銷過程中存在的環(huán)節(jié)較多和多級(jí)代理等突出問題而采取的一項(xiàng)改革措施，目的是壓縮藥品流通環(huán)節(jié)，使中間加價(jià)透明化，進(jìn)一步推動(dòng)降低藥品虛高價(jià)格，減輕群眾用藥負(fù)擔(dān)。
由于歷史原因，藥品流通領(lǐng)域“多小散亂差”的狀況尚沒有得到根本改觀，藥品流通鏈條長、流通秩序較混亂，掛靠經(jīng)營、過票洗錢、買空賣空、帶金銷售等問題突出，醫(yī)藥商業(yè)賄賂時(shí)有發(fā)生。藥品流通領(lǐng)域這些亂象相互作用、相互影響，推高了藥品價(jià)格，助長了醫(yī)藥購銷腐敗行為，制約了醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革向縱深發(fā)展，給政府、社會(huì)和個(gè)人造成很大的損失。解決這些積弊已久的問題，僅靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)短期內(nèi)難以取得明顯成效，必須通過醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯(lián)動(dòng)改革，重拳出擊，加快治亂步伐?！皟善敝啤笔乾F(xiàn)階段治理藥品市場(chǎng)亂象的一項(xiàng)重要措施，要從維護(hù)國家和人民利益的高度，從促進(jìn)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的大局出發(fā)，堅(jiān)定不移地推行“兩票制”。
在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”具有重要意義。一是有利于減少藥品流通環(huán)節(jié)，規(guī)范流通秩序，提高流通效率，降低藥品虛高價(jià)格；二是有利于加強(qiáng)藥品監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)藥品質(zhì)量、價(jià)格可追溯，保障群眾用藥安全；三是有利于凈化流通環(huán)境，治理藥品流通領(lǐng)域亂象，依法打擊非法掛靠、商業(yè)賄賂、偷逃稅款等違法行為；四是有利于深化藥品領(lǐng)域改革，助推藥品企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、做大做強(qiáng)，提高行業(yè)集中度，促進(jìn)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”改革。
二、“兩票制”是如何界定的？
答：“兩票制”是指藥品生產(chǎn)企業(yè)到流通企業(yè)開一次發(fā)票，流通企業(yè)到醫(yī)療機(jī)構(gòu)開一次發(fā)票。鼓勵(lì)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)與藥品生產(chǎn)企業(yè)直接結(jié)算藥品貨款、藥品生產(chǎn)企業(yè)與流通企業(yè)結(jié)算配送費(fèi)用。
考慮到近年來藥品生產(chǎn)企業(yè)加快向科工貿(mào)一體化的集團(tuán)型企業(yè)轉(zhuǎn)型，企業(yè)為擴(kuò)大規(guī)模、降低經(jīng)營成本、細(xì)化專業(yè)分工，設(shè)立商業(yè)公司統(tǒng)一銷售本企業(yè)（集團(tuán)）的藥品，已成為企業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)。另外，進(jìn)口藥品國內(nèi)沒有生產(chǎn)廠家，只有國內(nèi)總代理。因此，《關(guān)于在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”的實(shí)施意見（試行）的通知》，以下簡稱《通知》）規(guī)定藥品生產(chǎn)企業(yè)或科工貿(mào)一體化的集團(tuán)型企業(yè)設(shè)立的僅銷售本企業(yè)（集團(tuán)）藥品的全資或控股商業(yè)公司（全國僅限1家商業(yè)公司）、進(jìn)口藥品國內(nèi)總代理（全國僅限1家國內(nèi)總代理）可視同生產(chǎn)企業(yè)。
另外，近年來一些藥品流通企業(yè)加快了兼并重組步伐，在全國布局設(shè)立子公司，加速向集團(tuán)型企業(yè)發(fā)展，提高了藥品配送集中度和配送能力。為妥善解決好集團(tuán)型藥品流通企業(yè)落實(shí)“兩票制”問題，順應(yīng)企業(yè)做大做強(qiáng)的需要，進(jìn)一步提高藥品配送集中度，同時(shí)也考慮到地方對(duì)集團(tuán)型企業(yè)子公司實(shí)施監(jiān)督管理的現(xiàn)實(shí)情況，《通知》規(guī)定藥品流通集團(tuán)型企業(yè)與全資（控股）子公司或全資（控股）子公司之間出于業(yè)務(wù)需要的調(diào)撥藥品可不視為一票，但最多允許開一次發(fā)票。藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)要按照公平、合法和誠實(shí)信用原則合理確定加價(jià)水平。
三、“兩票制”的實(shí)施范圍是怎么規(guī)定的？
答：綜合醫(yī)改試點(diǎn)?。▍^(qū)、市）和公立醫(yī)院改革試點(diǎn)城市的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)要率先執(zhí)行“兩票制”，鼓勵(lì)其他地區(qū)推行“兩票制”。2017年進(jìn)一步擴(kuò)大“兩票制”實(shí)施范圍，爭取2018年在全國推開。
四、目前推行“兩票制”是否具備條件？
答：在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”，是經(jīng)過認(rèn)真研究和論證的。目前，推行“兩票制”具有很多有利條件：一是部分企業(yè)已經(jīng)自發(fā)形成“兩票制”。隨著現(xiàn)代醫(yī)藥企業(yè)的發(fā)展，一些藥品生產(chǎn)企業(yè)自建營銷網(wǎng)絡(luò)，在重點(diǎn)城市直接銷售或委托配送，部分實(shí)現(xiàn)了 “兩票制”。二是部分大型流通企業(yè)的快速發(fā)展為推行“兩票制”提供了條件。近年來，一批大型藥品流通企業(yè)通過兼并重組，流通網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步健全，基本覆蓋到全國地市級(jí)層面和部分縣級(jí)層面。
在調(diào)研過程中，一些企業(yè)表示，在信息流和物流如此發(fā)達(dá)的今天，推行“兩票制”沒有障礙。三是符合國際通行做法。國外經(jīng)驗(yàn)表明，藥品成為醫(yī)療機(jī)構(gòu)成本后，通過市場(chǎng)競(jìng)爭和政府調(diào)節(jié)綜合作用，流通鏈條通常會(huì)壓縮為“兩票”模式。歐美多數(shù)國家政府會(huì)限制藥品流通環(huán)節(jié)的利潤率，使企業(yè)在競(jìng)爭中發(fā)展，推動(dòng)了“兩票制”和直銷格局的形成。四是三明市以及福建省已分別在全市和全省范圍內(nèi)推行“兩票制”多年，藥品流通中間環(huán)節(jié)逐漸壓縮，流通市場(chǎng)得到凈化，藥品虛高價(jià)格不斷降低，產(chǎn)生了很好效果，取得了成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。五是隨著今年?duì)I改增（營業(yè)稅改增值稅）的全面推開，票據(jù)管理更加規(guī)范，為推行“兩票制”創(chuàng)造了有利條件。
五、在推行“兩票制”過程中可能會(huì)遇到哪些問題和風(fēng)險(xiǎn)？
答：一是“兩票制”在推行初期只覆蓋部分地區(qū)，還不能完全解決藥品層層推銷代理的問題，藥品“帶金銷售”的問題可能不會(huì)很快消失。但是隨著 “兩票制”實(shí)施范圍的不斷擴(kuò)大，多級(jí)代理、非法掛靠、過票洗錢的空間將會(huì)進(jìn)一步被擠壓，直至完全消失，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)降低藥品虛高價(jià)格，凈化藥品流通環(huán)境提供有利條件，促進(jìn)三醫(yī)聯(lián)動(dòng)，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。二是在推行“兩票制”過渡期間，可能會(huì)對(duì)部分低價(jià)藥品、用量小的藥品的供應(yīng)帶來一些影響。
由于這些藥品生產(chǎn)企業(yè)不愿零散銷售，配送企業(yè)大量采購之后因銷售量有限，面臨過期失效、經(jīng)濟(jì)損失等問題，可能會(huì)影響到供應(yīng)。為此，我們要求流通企業(yè)按照遠(yuǎn)近結(jié)合、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的原則，做到區(qū)域藥品配送城鄉(xiāng)一體化，打通鄉(xiāng)村藥品配送“最后一公里”。各地也可通過要求流通企業(yè)在配送用量大、利潤高藥品的同時(shí)，配送那些用量小、價(jià)格低的藥品，以總體保證利潤平衡和市場(chǎng)供應(yīng)。三是推行“兩票制”可能會(huì)受到以代理、過票等為主要業(yè)務(wù)的部分企業(yè)反對(duì)和阻撓。但改革就是要?jiǎng)舆@些企業(yè)的“奶酪”，規(guī)范企業(yè)行為，斬?cái)嗷疑骀湕l，凈化藥品流通市場(chǎng)，加快形成以大型骨干企業(yè)為主體、中小型企業(yè)為配套補(bǔ)充的城鄉(xiāng)藥品流通網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。
六、如何確?！皟善敝啤钡玫接行鋵?shí)？
答：對(duì)推行“兩票制”落地提出四點(diǎn)要求：一是嚴(yán)格執(zhí)行藥品購銷票據(jù)管理規(guī)定。推行“兩票制”，關(guān)鍵是嚴(yán)格執(zhí)行藥品購銷發(fā)票管理有關(guān)規(guī)定，從發(fā)票入手，從源頭控制，確保“兩票制”的落實(shí)。為此，分別對(duì)藥品生產(chǎn)企業(yè)、流通企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)就落實(shí)“兩票制”提出明確要求。二是創(chuàng)造條件支持“兩票制”的落實(shí)。支持建設(shè)全國性、區(qū)域性的藥品物流園區(qū)和配送中心，推進(jìn)多倉協(xié)同配送；允許藥品經(jīng)營企業(yè)異地建倉，在省域內(nèi)跨地區(qū)使用本企業(yè)符合條件的藥品倉庫等。三是切實(shí)加強(qiáng)“兩票制”落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。藥品集中采購機(jī)構(gòu)要將“兩票制”的執(zhí)行情況作為藥品企業(yè)的投標(biāo)、中標(biāo)和配送資格的必備條件；衛(wèi)生計(jì)生、中醫(yī)藥行政部門要對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)行“兩票制”情況加強(qiáng)監(jiān)督檢查；藥監(jiān)部門要將藥品企業(yè)實(shí)施“兩票制”情況納入日常檢查范圍；稅務(wù)部門要加強(qiáng)對(duì)藥品購銷發(fā)票及逃稅漏稅的稽查力度。各部門要各司其職，加強(qiáng)配合，共同推動(dòng)“兩票制”落實(shí)落地。四是加強(qiáng)政策宣傳解讀，營造良好輿論氛圍。廣泛宣傳“兩票制”利國利民利企業(yè)，調(diào)動(dòng)各方面對(duì)“兩票制”改革措施的理解、支持和配合。
七、藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何執(zhí)行“兩票制”？
答：為推進(jìn)“兩票制”落實(shí)落地，我們對(duì)藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)和公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)在貫徹執(zhí)行中承擔(dān)哪些任務(wù)都作了明確規(guī)定。藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)銷售藥品，應(yīng)當(dāng)按照發(fā)票管理有關(guān)規(guī)定開具增值稅專用發(fā)票或者普通發(fā)票（以下統(tǒng)稱“發(fā)票”）。所銷售藥品還應(yīng)當(dāng)按照藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范（藥品GSP）要求附符合規(guī)定的隨貨同行單，發(fā)票的購、銷方名稱應(yīng)當(dāng)與隨貨同行單、付款流向一致、金額一致。藥品流通企業(yè)購進(jìn)藥品，應(yīng)主動(dòng)向藥品生產(chǎn)企業(yè)索要發(fā)票，發(fā)票必須由藥品生產(chǎn)企業(yè)開具。到貨驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)驗(yàn)明發(fā)票、供貨方隨貨同行單與實(shí)際購進(jìn)藥品的品種、規(guī)格、數(shù)量等。核對(duì)一致并建立購進(jìn)藥品驗(yàn)收記錄，做到票、貨、賬相符。對(duì)發(fā)票和隨貨同行單不符合國家有關(guān)規(guī)定要求，或者票、貨之間內(nèi)容不相符的，不得驗(yàn)收入庫。藥品購銷中發(fā)生的發(fā)票及相關(guān)票據(jù)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定保存。
公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)在藥品驗(yàn)收入庫時(shí)，必須驗(yàn)明票、貨、賬三者一致方可入庫、使用，不僅要向配送藥品的流通企業(yè)索要、驗(yàn)證發(fā)票，還應(yīng)當(dāng)要求流通企業(yè)出具加蓋印章的由生產(chǎn)企業(yè)提供的進(jìn)貨發(fā)票復(fù)印件，兩張發(fā)票的藥品流通企業(yè)名稱、藥品批號(hào)等相關(guān)內(nèi)容互相印證，且作為公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)支付藥品貨款憑證，納入財(cái)務(wù)檔案管理。每個(gè)藥品品種的進(jìn)貨發(fā)票復(fù)印件至少提供一次。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)使用電子發(fā)票，通過信息化手段驗(yàn)證“兩票制”。
八、如何保證偏遠(yuǎn)、交通不便的鄉(xiāng)、村藥品供應(yīng)？
答：推行“兩票制”是一項(xiàng)重大改革舉措，必將在藥品流通領(lǐng)域引發(fā)一系列變革和調(diào)整。為保證改革平穩(wěn)推進(jìn)，有序過渡，尤其是保證基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)藥品供應(yīng)，《通知》規(guī)定藥品流通企業(yè)為特別偏遠(yuǎn)、交通不便的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配送藥品，允許在“兩票制”基礎(chǔ)上再開一次藥品購銷發(fā)票，但僅限于特別偏遠(yuǎn)、交通不便的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級(jí)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。
九、對(duì)特殊藥品及特殊情況下，藥品采購如何處理？
答：為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、重大疫情、重大突發(fā)事件和病人急（搶）救等特殊情況，緊急采購藥品或國家醫(yī)藥儲(chǔ)備藥品，可實(shí)行特殊處理，以保證藥品供應(yīng)。同時(shí)，對(duì)于麻醉藥品和第一類精神藥品的流通經(jīng)營，仍按國家現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。
信息來源：醫(yī)藥信息鏈
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