【監(jiān)管】藥法中重要法律概念完善建議
日期：2016/1/23
《藥品管理法》作為我國(guó)規(guī)制藥品以及涉及藥品行為的基本法律，對(duì)藥品及假劣藥的概念進(jìn)行精準(zhǔn)定義必不可少，而對(duì)藥品相關(guān)產(chǎn)品如原料藥、藥用輔料的法律定義也應(yīng)更加明確、合理和科學(xué)。1984年頒布的《藥品管理法》在2001年作了大幅修訂至今已經(jīng)十余年，從當(dāng)前來(lái)看，無(wú)論是技術(shù)層面還是監(jiān)管層面，現(xiàn)行《藥品管理法》中對(duì)藥品及假劣藥的定義已經(jīng)滯后于所要規(guī)范的現(xiàn)實(shí)狀況，亟需在修法時(shí)予以修改和完善。
現(xiàn)行《藥品管理法》第一百條對(duì)藥品的定義是，“是指用于預(yù)防、治療、診斷人的疾病，有目的地調(diào)節(jié)人的生理機(jī)能并規(guī)定有適應(yīng)癥或者功能主治、用法和用量的物質(zhì)，包括中藥材、中藥飲片、中成藥、化學(xué)原料藥及其制劑、抗生素、生化藥品、放射性藥品、血清、疫苗、血液制品和診斷藥品等?！?/span>
從上述定義可以看出，其構(gòu)成要件包含用途、聲稱、使用方法三部分內(nèi)容。在常見(jiàn)的以非藥品冒充藥品的場(chǎng)合，都是以定義為標(biāo)尺，符合上述要件的則被認(rèn)定為藥品(非法藥品)。
上述概念中包括了藥品與化學(xué)原料藥，但不包括藥用輔料。使用這種措辭來(lái)定義的問(wèn)題在于：藥品具有用途、聲稱、使用方法的特征項(xiàng)；但化學(xué)原料藥卻很少甚至無(wú)從具備這三個(gè)要件，若在用途上將原料藥歸為預(yù)防、治療、診斷疾病的物質(zhì)勉強(qiáng)可以，但“適應(yīng)癥或者功能主治、用法和用量”確實(shí)是制劑的特征項(xiàng)，在原料藥不可能具備。若把藥品與化學(xué)原料藥放在一起定義，就必須要調(diào)整內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)刪去“有目的地調(diào)節(jié)人的生理機(jī)能并規(guī)定有適應(yīng)癥或者功能主治、用法和用量”，這部分改在其他條款中加以規(guī)定。
在定義中刪除聲稱與使用方法的實(shí)踐意義還在于，為執(zhí)法中對(duì)一些非藥品的藥品屬性認(rèn)定掃除障礙。在有些違法場(chǎng)合，非藥品只是違法標(biāo)注了藥品或類似藥品的名稱，雖然違法者在銷售產(chǎn)品時(shí)向消費(fèi)者宣稱了適應(yīng)癥、功能主治、用法用量等，但是在產(chǎn)品標(biāo)識(shí)上卻存在缺項(xiàng)，導(dǎo)致執(zhí)法時(shí)容易產(chǎn)生異議。而將藥品的定義回歸其本質(zhì)屬性，則可以有效避免違法者規(guī)避法律。
筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)考慮給藥用輔料一個(gè)合理、科學(xué)的法律安排。現(xiàn)行《藥品管理法》是將藥用輔料的概念列于藥品之外，但藥用輔料對(duì)于藥品其重要性不言而喻，而對(duì)輔料的管理一直是我國(guó)藥品監(jiān)管中的短板。除了法律有明確規(guī)定，如第四十九條第三款第五項(xiàng)對(duì)源于輔料的違法問(wèn)題規(guī)定了罰則，整體而言，《藥品管理法》中對(duì)輔料的要求很少，因此有必要在某些涉及藥品質(zhì)量的義務(wù)性條款中增加表述：含藥用輔料。例如，該法第十二條：“藥品生產(chǎn)企業(yè)必須對(duì)其生產(chǎn)的藥品進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)……”中，就可以增加規(guī)定這項(xiàng)義務(wù)也適用于輔料生產(chǎn)企業(yè)。
除了給藥品賦予精準(zhǔn)的法律定義之外，明確界定假藥與劣藥也是法律的重要內(nèi)容，這是藥品市場(chǎng)監(jiān)管、規(guī)范產(chǎn)業(yè)、懲治違法的需要，更是行政法律與刑事法律連接的紐帶?？梢哉f(shuō)，假劣藥的定義是目前最需要修改與完善的地方。
在《藥品管理法》關(guān)于假藥定義的第四十八條第二款中，增加一項(xiàng)“違反《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》(GMP)的”。《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》是確保藥品安全的綜合性保障體系，若是在不遵守GMP條件下制造出來(lái)的藥品，就包含了極大的不可控的風(fēng)險(xiǎn)，而這種風(fēng)險(xiǎn)是顯而易見(jiàn)的，立法時(shí)不應(yīng)忽略。
《中國(guó)藥典》中對(duì)此有充分闡述，2010年版《中國(guó)藥典》二部凡例第六條規(guī)定：正文所設(shè)各項(xiàng)規(guī)定是針對(duì)符合《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》的產(chǎn)品而言。任何違反GMP或有未經(jīng)批準(zhǔn)添加物質(zhì)所生產(chǎn)的藥品，即使符合《中國(guó)藥典》或按照《中國(guó)藥典》沒(méi)有檢出其添加物質(zhì)或相關(guān)雜質(zhì)，亦不能認(rèn)為其符合規(guī)定。
凡例的這項(xiàng)規(guī)定有兩方面的涵義，一是未經(jīng)批準(zhǔn)添加物質(zhì)，指的是常見(jiàn)的違法行為“非法添加”，比如在蒲黃中添加“金胺0”，雖按藥典檢驗(yàn)為合格，但按補(bǔ)充檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)為不合格，這種情況依照《藥品管理法》第四十八條第二款第一項(xiàng)“藥品所含成份與國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的成份不符的”定性為假藥；二是在違反GMP狀態(tài)下生產(chǎn)的藥品，因其生產(chǎn)過(guò)程與環(huán)境的不合規(guī)，故而也認(rèn)為是不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)之規(guī)定。
筆者建議，將《藥品管理法》第四十八條第三款的三、四項(xiàng)合并，“變質(zhì)的”與“被污染的”兩種情況完全可以并列在一項(xiàng)中表達(dá)，不影響適用，而且還會(huì)使法條結(jié)構(gòu)更加簡(jiǎn)練明晰。
將《藥品管理法》四十八條第三款第六項(xiàng)“所標(biāo)明的適應(yīng)癥或者功能主治超出規(guī)定范圍的”改為“適應(yīng)癥或者功能主治等藥品的重要說(shuō)明、標(biāo)注違反國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)禁止性規(guī)定的”。藥品外在的說(shuō)明以及標(biāo)注很多，有重要的，也有一般的。比如，藥品若使用商標(biāo)的話必須是注冊(cè)商標(biāo)，這就是一般性的。但是，適應(yīng)癥以及某些關(guān)鍵警示語(yǔ)等標(biāo)注就是重要的。這樣的修改，就把對(duì)藥品外在的說(shuō)明和標(biāo)注的管理權(quán)授予國(guó)家藥品監(jiān)督管理部門(mén)，能夠根據(jù)現(xiàn)狀適時(shí)調(diào)整，使得立法不致于落后于違法行為的滋生速度，保持法律的威懾力。
在《藥品管理法》第四十九條關(guān)于劣藥的定義中，取消“為劣藥”和“按劣藥論處”的區(qū)分，統(tǒng)一改為“有下列情形之一的藥品，為劣藥：(一)藥品成份的含量不符合國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)的；(二)未標(biāo)明有效期或者更改有效期的；(三)不注明或者更改生產(chǎn)批號(hào)的；(四)超過(guò)有效期的；(五)直接接觸藥品的包裝材料和容器未經(jīng)批準(zhǔn)的；(六)擅自添加著色劑、防腐劑、香料、矯味劑及輔料的；(七)其他不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的?！庇杏^點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)藥品成份的含量規(guī)定可以再細(xì)化再甄別，筆者亦認(rèn)為可行。
之所以將劣藥定義項(xiàng)下的七種情況統(tǒng)一整合，一是從輕重比較來(lái)說(shuō)，假藥違法屬于重行為，而劣藥違法屬于輕行為，對(duì)于輕行為沒(méi)有必要再加以區(qū)分。二是考慮到行刑銜接，目前存在的問(wèn)題是，刑法對(duì)劣藥的規(guī)定與藥品法的劣藥定義不相銜接?！缎谭ā返谝话偎氖l第二款規(guī)定：“本條所稱劣藥，是指依照《中華人民共和國(guó)藥品管理法》的規(guī)定屬于劣藥的藥品?！钡端幤饭芾矸ā穼?duì)劣藥卻區(qū)分成“為”劣藥和以劣藥“論”，后一種情形被刑法排除在外，這就造成現(xiàn)在行刑之間最不銜接的空隙。
檢驗(yàn)結(jié)果支持的情形擴(kuò)大化
《藥品管理法》第七十八條“對(duì)假藥、劣藥的處罰通知，必須載明藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量檢驗(yàn)結(jié)果;但是，本法第四十八條第三款第(一)、(二)、(五)、(六)項(xiàng)和第四十九條第三款規(guī)定的情形除外。”將該條規(guī)定的第一句話改為“在對(duì)假藥、劣藥處理時(shí)……”
理由是，根據(jù)《行政處罰法》的精神，認(rèn)定為假藥、劣藥不一定都導(dǎo)致行政處罰的發(fā)生，對(duì)極輕微的違法行為可以選擇不予處罰的裁量，那么在這種情形下，藥品監(jiān)督管理部門(mén)還是要對(duì)違法主體進(jìn)行責(zé)令改正或者行政指導(dǎo)，雖然沒(méi)有處罰通知，但有其他行政文書(shū)，也需要檢驗(yàn)結(jié)果的支持。
信息來(lái)源：醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)報(bào)
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